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全国政协文化文史和学习委员会副主任高敬德:行政主导要能主导 立法司法要除乱象

发布时间:2020-09-09 13:15:42 浏览次数:次  作者:高敬德

高敬德  全国政协文化文史和学习委员会副主任、香港中华文化总会会长

香港社会近日有关「三权分立」的争论很有意义。我们要旗帜鲜明正本清源,讲清楚为何香港不是「三权分立」,讲清楚香港政治体制的核心是行政主导。更重要的是,要实事求是正视现状,有效解决香港长期未能实现行政主导这一管治难题。
香港一些人借鼓吹所谓「三权分立」,将立法制约搞成立法半瘫甚至全瘫,将司法独立异化为司法独大,阻挠特区政府有效施政,妨碍中央对香港实施全面管治权,这是绝对不能容许的。香港行政机关要强政励治,敢于并善于行政主导。香港立法机关、司法机关要拨乱反正,根除一些乱象,共同维护行政主导原则。香港社会各界要敢于斗争,坚决反对任何破坏行政主导、搞乱香港的行为。
香港不实行「三权分立」
在讨论香港是否实行「三权分立」时,不要鸡同鸭讲乱打口水仗。首先要准确界定「三权分立」的概念。孟德斯鸠等人提出「三权分立」原则,包含两个重要方面:一是把国家权力划分为行政、立法和司法三大块,并由不同机构行使;二是强调三种权力之间的分立、制约与均衡,任何一种权力都无法取得支配地位。这样一种绝对化、理想化「三权分立」模式,只有美国真正推行。英国实行「议会至上」的议会内阁制,法国实行「半总统半议会制」,均不算严格意义的「三权分立」。香港特区行政、立法、司法是分立和互相制约的,但不存在三权绝对均衡,而是行政主导;正是在这一层意义上,我们说香港特区的政治体制不是「三权分立」,而是行政主导。国务院港澳办副主任张晓明曾在《为什么说澳门不是实行「三权分立」的政治体制》讲话中曾对此作出详细论述。要弄懂「三权分立」的概念和中央对香港政治体制的看法,不妨好好学习一下张晓明这篇讲话。
回归前,香港实行港督集权的总督制,行政局、立法局只是港督咨询机构,司法终审权在伦敦,香港并无所谓「三权分立」。回归后,香港的政治体制既不是内地实行的人民代表大会制度,也不是香港原有的总督制,与美国式的「三权分立」更是大相径庭。张晓明曾完整论述:「香港特别行政区的政治体制是在中央政府直辖之下、实行以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既相互制衡又互相配合、司法独立的政治体制。这一表述也可以简明扼要地概括为以行政长官为核心的行政主导体制。」
基本法中没有「三权分立」四个字,也没有「行政主导」四个字。为什么说香港政治体制不是「三权分立」而是行政主导?要点有五:
一是香港特区享有的高度自治权包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权均来自中央授权,香港的政治体制是「一国两制」下的特殊地方政治体制,不可能建立主权国家才可能拥有的「三权分立」制度;
二是行政长官在特区政权机构的设置和运作中处于核心地位;
三是行政权相对于立法权、司法权处于主动、优先的地位;
四是除司法独立外,行政与立法既相互制约又相互配合,且重在相互配合;
五是香港虽有独立司法权和终审权,但香港法院没有司法审查权,而司法审查权正是美国式「三权分立」体制的一大特色。
行政主导要靠强政励治
毋庸讳言,回归后香港并没能够有效实现行政主导,且其中有行政机关自身的原因,包括:一些问责官员和公务员队伍死守「小政府、大市场」、「积极不干预」等港英政府的管治理念;特区政府职能太少,缺乏调控市场和主导经济发展的能力、积极理财的能力、提供充足公共产品的能力、协调社会各阶层利益的能力、凝聚民意支持的能力;不敢使用基本法规定的许多行政权力;脱离甚至严重脱离民情;也存在廉洁水平和监管水平下降、管治威信长期不高等问题。
打铁要靠自身硬。行政长官和行政机关要敢于行政主导,善于行政主导。我们期待特区政府真正做到强政励治,以更大魄力加强政府自身建设,以更大魄力维护国家安全和香港稳定,以更大魄力破解香港深层次矛盾和问题,以有效管治香港的实绩来提高管治威信,强化行政主导的地位。
坚决破除立法司法领域乱象
香港不实行立法主导,基本法也对立法会议员和立法会的权力作出严格限制,以确保行政与立法机关既互相制约又互相配合,且以互相配合为主。但回归后,反对派在体制之内主要是以立法会为平台大搞破坏甚至揽炒,将立法制约搞成立法半瘫甚至全瘫。在第七届立法会选举之前,反对派诉求获得过半议席并威胁以此瘫痪特区政府运作。反对派在立法会的破坏行为成为香港最大乱源之一。要确保行政主导和有效管治,必须坚决制止反对派继续在立法会揽炒。依法DQ一些反对派人士的立法会参选或当选资格,是最有力的手段之一。
香港拥有司法独立,但法院并无司法审查权,司法独立更不是司法独大。反对派长期在背后支持一些人滥用司法复核,法院过去对一些案件的判决也曾严重影响特区政府施政。一些法官存在政治偏见,对一些严重违法暴力案件甚至涉及国家安全的案件判决明显失当。香港司法机构应自觉避免将司法权力凌架于行政权力、立法权力之上。从长远而言,需要通过修改基本法对司法复核进行规范。为体现中央对香港的司法主权,需要将全国人大常委会对香港终审法院法官和高等法院首席法官的备案权实质化。有效防止香港出现司法滥权甚至司法独大,是确保香港实行行政主导的一个战略问题,也是确保中央对港实施全面管治权的一个战略问题。

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